Niestabilność Programu Budowy Dróg Krajowych oraz niedostosowanie organizacyjne GDDKiA do powierzonych jej działań - to, zdaniem Najwyższej Izby Kontroli, główne bariery utrudniające rozbudowę sieci dróg krajowych w naszym kraju, powodujące m.in. przerwy w realizacji inwestycji oraz utratę środków finansowych.
Choć ostatnia dekada to okres dynamicznej rozbudowy dróg krajowych w Polsce, to jednak proces ten nie do końca przebiegał planowo. Liczne opóźnienia oraz częste przekraczanie zakładanych kosztów inwestycji negatywnie wpływały na tempo modernizacji polskiej infrastruktury drogowej. Będące przedmiotem kontroli NIK Programy Budowy Dróg Krajowych w latach 2008-2012 oraz 2011-2015 charakteryzowały się licznymi przerwami w rozpoczętych budowach, których przyczyn należy szukać z jednej strony w nieprawidłowościach w zarządzaniu całym procesem inwestycyjnym, z drugiej strony zaś w innych czynnikach (problemy z finansowaniem, częste zmiany przepisów, luki w prawie, niewłaściwe przygotowanie inwestora do realizacji zadań).
Do końca 2012 r. powstało w Polsce łącznie nieco ponad 2100 km nowych dróg krajowych (w tym: 466,1 km autostrad, 734,7 km dróg ekspresowych, 905,4 km pozostałych dróg krajowych), co stanowiło 52 proc. założeń pierwotnych Programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2008 - 2012. Wydatki GDDKiA na inwestycje drogowe w tym okresie wyniosły nieco ponad 100 mld zł ze 121 mld zł (ok. 83 proc.) zaplanowanych na realizację wszystkich inwestycji. Do końca 2015 r. liczba dróg szybkiego ruchu w Polsce przekroczyła 3 tys. km. Niska realizacja założeń PBDK na lata 2008-2012 spowodowana była m.in. częstymi zmianami wielkości nakładów finansowych na inwestycje drogowe przewidziane w tych programach.
Obecnie obowiązuje Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2014-2023, uchwalony przez Radę Ministrów w dniu 8 września 2015 r., który przewiduje łączne nakłady finansowe w kwocie ponad 168 mld zł i ma umożliwić m.in. wybudowanie 3.900 km autostrad i dróg szybkiego ruchu.
Najważniejsze według NIK bariery w procesie przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, które mają negatywny wpływ na terminową i oszczędną realizację inwestycji.
Bariery zewnętrzne:
- brak stabilnych i przejrzystych przepisów prawnych,
- ustanawianie obszarów chronionych,
- długotrwałe postępowania administracyjne,
- brak ciągłości koncepcji kolejnych PBDK.
Bariery wewnętrzne
- brak właściwego przygotowania pod względem instytucjonalnym i kadrowym,
- niedoskonałości wewnętrznego obiegu informacji i dokumentów,
- braki kadrowe,
- brak systemu gromadzenia i przetwarzania danych dotyczących przebiegu realizacji inwestycji.
W ocenie NIK działania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie identyfikacji i eliminacji barier wewnętrznych utrudniających przebieg budowy dróg okazały się nieskuteczne. GDDKiA nie była przygotowana pod względem instytucjonalnym i kadrowym do sprawnej i oszczędnej realizacji inwestycji drogowych. W Generalnej Dyrekcji brakowało ponadto spójnego systemu gromadzenia i przetwarzania danych na temat przebiegu realizacji inwestycji. Taki system informatyczny zaczął działać dopiero od kwietnia 2014 r.
Brak systemu informatycznego uniemożliwiał bieżący monitoring rozliczeń za roboty budowlane i mógł przyczynić się do występowania przypadków podwójnych wypłat wynagrodzeń za wykonane prace, spowodowanych solidarną odpowiedzialnością inwestora i wykonawcy za zapłatę na rzecz podwykonawców. GDDKiA dokonała takich podwójnych wypłat wynagrodzeń na rzecz podwykonawców, uczestniczących w budowie m.in. autostrady A-1 (Toruń-Stryków), A-2 (Stryków-Konotopa) czy A-4 (Tarnów-Rzeszów). Poszczególnym podwykonawcom wypłacono wynagrodzenie w kwotach od 7,2 do 8 mln zł.
NIK stwierdziła także brak rzetelnych założeń przy planowaniu zadań inwestycyjnych. Odstąpienie lub wieloletnie przerwy w przygotowaniu lub realizacji PBDK prowadziły do niecelowych i niegospodarnych działań w procesie budowy dróg krajowych. W PBDK na lata 2011-2015 nie uwzględniono 62 rozpoczętych i niezakończonych inwestycji, na które wydatkowano ponad 339 mln zł. W kwocie tej prawie 13 mln zł stanowiły koszty przygotowania zadań inwestycyjnych, które w związku ze zmianą przebiegu tras dróg krajowych, nie będą już realizowane.
Powyższe bariery skutkowały wzrostem wartości realizowanych już inwestycji, wydłużeniem procesów przygotowania inwestycji drogowych, przedłużającymi się postępowaniami administracyjnymi czy wręcz wstrzymywaniem prowadzonych prac budowlanych, zmianą zatwierdzonych projektów czy wykonywaniem dodatkowych prac.