Najwyższa Izba Kontroli przyjrzała się umowom koncensyjnym na budowę i eksploatację autostrad w naszym kraju. Wnioski nie są specjalnie pozytywne. Okazuje się, że interesy Skarbu Państwa i użytkowników autostrad płatnych w umowach koncesyjnych nie zostały w pełni zabezpieczone. Stawki opłat za autostrady ustalane przez koncesjonariuszy są znacznie wyższe, niż na odcinkach, na których ustala je strona publiczna.
W 1993 r. polski rząd opracował Program Budowy Autostrad, który zakładał wykorzystanie prywatnego kapitału do budowy sieci autostrad w naszym kraju. Efektem realizacji tego programu było zawarcie z prywatnymi inwestorami czterech umów koncesyjnych dotyczących czterech odcinków autostrad. W 1997 r. zawarto umowę ze spółką Stalexport Autostrada Małopolska na budowę autostrady A4 na odcinku Katowice-Kraków oraz eksploatację autostrady na tym odcinku, a także ze spółką Autostrada Wielkopolska na budowę i eksploatację autostrady A2 na odcinkach Konin-Nowy Tomyśl. Z kolei w 2008 r. zawarto umowy koncesyjne ze spółką Autostrada Wielkopolska II na realizację odcinka II autostrady A2 Świecko - Nowy Tomyśl oraz ze spółką Gdańsk Transport Company na budowę i eksploatację autostrady A1 Gdańsk-Toruń.
Zawarcie umów (wraz z późniejszymi aneksami) na przestrzeni szesnastu lat (1997-2013), w różnych uwarunkowaniach ekonomicznych, prawnych i organizacyjnych spowodowało, że różnią się one od siebie. Różnice polegają m.in. na przyjętych metodach rozliczeń, wysokości oraz sposobie ustalania opłat pobieranych od użytkowników, a także podziale przychodów z opłat pomiędzy koncesjonariuszy i Skarb Państwa.
Można wyróżnić tu dwie zasadnicze kategorie zawartych umów:
– I kat. – obejmującą dwie chronologicznie starsze umowy koncesyjne, dotyczące odcinków autostrady A2 Nowy Tomyśl-Konin oraz autostrady A4 Kraków-Katowice, wg których wysokość stawek ustalał koncesjonariusz i zatrzymuje dla siebie środki uzyskane z opłat.
– II kat. – obejmującą dwie nowsze umowy koncesyjne, dotyczące odcinków autostrady A2 Świecko-Nowy Tomyśl oraz autostrady A1 Gdańsk-Toruń, zgodnie z którymi wysokość opłat ustalała strona publiczna. Koncesjonariusz odprowadza środki uzyskane z opłat do Krajowego Funduszu Drogowego, a wynagrodzenie za udostępnienie autostrady otrzymuje z budżetu państwa.
Jak wynika z przeprowadzonej analizy, ustalane przez koncesjonariuszy stawki opłat za przejechanie 1 km autostrady są znacznie wyższe niż te ustalone przez stronę publiczną. Porównując wysokość opłat za przejazd koncesyjnymi odcinkami autostrad, należy mieć na uwadze, że na tych odcinkach, na których stawki opłat ustalała strona publiczna, wynagrodzenie koncesjonariusza za udostępnienie autostrady wypłacane jest z budżetu państwa, a opłaty pokrywają jedynie część kosztów utrzymania.
Równocześnie z kształtowaniem się systemu koncesyjnego rozwijał się, adekwatny do niego system zapewnienia zgodności działań spółek budujących i eksploatujących odcinki autostrad z postanowieniami umów koncesyjnych. W ocenie NIK, zarówno Minister Infrastruktury, jak i Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podejmowali wprawdzie działania w celu ochrony interesów Skarbu Państwa i użytkowników koncesyjnych odcinków autostrad płatnych, jednak działania te nie były w pełni skuteczne. Podmioty te nie wykorzystywały bowiem wszystkich możliwości egzekwowania od koncesjonariuszy ciążących na nich obowiązków.
GDDKiA nie miała np. pełnej wiedzy na temat sposobu wykonywania przez koncesjonariuszy obowiązków wynikających z umów. Kontrolerzy GDDKiA nie dokonywali bowiem (z wyjątkiem trzech przypadków) pomiarów całkowitego czasu oczekiwania pojazdów w punktach poboru opłat, stanowiącego wyznacznik standardu obsługi klientów, a także w ograniczonym zakresie przeprowadzali kontrole stanu zimowego utrzymania dróg.
Co jednak ciekawe, możliwości działania tych organów były ograniczone rozwiązaniami przyjętymi w umowach podpisanych w czasie poprzedzającym okres objęty niniejszą kontrolą (tj. lata 2015-2018). Zdaniem NIK, umowy te zawierają szereg postanowień niekorzystnych zarówno dla strony publicznej jak i użytkowników autostrad, dotyczących m.in. modelu finansowania utrzymania dróg, kształtowania wysokości opłat, rozkładu ryzyka oraz mechanizmów rozstrzygania sporów. Zawierają ponadto postanowienia w całości wykluczające ich jawność, co nie spełniało przesłanek konstytucyjnej dopuszczalności ograniczania prawa obywateli do uzyskiwania informacji. W konsekwencji, kierowcy korzystający z autostrad nie dysponują nawet podstawowymi informacjami o standardach obsługi, jakich mają prawo oczekiwać od koncesjonariuszy.